《天津市文明行为促进条例》解读

第一，充分体现了科学立法、民主立法和依法立法的精神。《条例》联合起草组和市人大有关领导，始终秉持科学立法、依法立法精神，数十次认真推敲每一个立法用词，保障立法语言应有的规范性和严谨性；始终恪守《立法法》的规定和地方立法的权限，反复比对其他已有法律法规的有关规定，并与之充分协调。比如，“总则”第7条的原则性规定，很好地统括和对应了第三章“管理与促进”中各执法单位的职责与排序。又如，第78条的兜底性规定，使得《条例》对不文明行为的处罚既没有遗漏，又与其他法律法规衔接。始终秉持民主立法精神，坚持问题导向，坚持“能落地”“有效果”，通过充分调研、充分宣传，公示征询意见，积极营造了全民参与、全民实施的氛围；立法过程中，总计有50余万人通过信函或网络发表了意见，归纳出22种天津地区典型的不文明行为，提供了有价值的建议260余条。《条例》的全国首创性规定至少有：（1）倡导和鼓励中华优秀传统文化传播并依法享受优惠（第50条）；（2）加强对执法人员的管理和培训，提高执法人员综合素质和文明执法水平并提出具体要求（第51条、52条）；（3）干扰驾驶员正常安全行车，可进行治安管理处罚或追究刑事责任（第61条）。

第二，重点突出，措施得力，不搞“大而全”“小而全”，坚持“成熟几条立几条、管用几条立几条”。不文明行为包罗万象，完全界定清楚很困难。市委和市人大领导在立法的决策过程中，强调要从“人民群众反映强烈”“不符合时代要求和天津的大都市定位”“天津独有”这三个角度梳理出天津治理不文明行为的重点，可谓抓住了“牛鼻子”。据调研，符合上述三大特点的突出不文明行为主要有：赤膊“膀爷”、殡葬时“送路”和公共场所“烧纸”、“广场舞”扰民、违规饲养烈性犬、从车内或建筑物往外抛散垃圾、共享单车乱放、圈占绿地等。以上行为，均在《条例》中作为立法规制的重点，得到了充分反映。法律责任方面，每一个不文明行为都有相对应的处罚，且依法按照上限进行追究，加大了执行的力度。如：在公共场所赤膊不听劝阻且不听从公安机关责令改正的，处五十元以上两百元以下罚款（第55条）；娱乐噪声扰民拒不改正的，处二百元以上五百元以下罚款（第58条）；从建筑物向外抛掷物品的处五百元罚款（第63条）。

第三，注重源头治理，区分民俗和陋习，不单纯地处罚普通公民，更注重加大管理部门的本位责任。借鉴管理烟花爆竹及危化品等方面的成功经验，《条例》严格区分了民俗习惯和丑行陋习，注重从源头上消除不文明行为所涉物品的产生根源。以殡葬祭扫方面的规定为例，对于公墓的合规纪念设施、居民室内的纪念物等，予以充分尊重，但对于公共场所的“送路”“烧纸”等陋习明确加以禁止并处罚，且，第73条规定“制造 、销售封建迷信殡葬用品的，由民政部门会同市场监管部门予以没收，并处制造、销售金额三倍的罚款”，从根源上遏制和清理殡葬祭扫陋习。《条例》还用了专章“管理与促进”14个条文及其他章的14个条文共计28个条文的篇幅（占全部条文的三分之一强），突出强调了行政管理部门的日常职责。如：《条例》第32条、77条规定了守信联合激励和失信联合惩戒措施，第80条载明了执法人员渎职时的行政责任和刑事责任。

第四，符合促进型立法的先进理念和技术，更利于公众接受和执行。立法学中按立法模式的发展轨迹，一般分为设范型立法、管理型立法和促进型立法三大阶段。促进型立法，以促进和推动基础性、薄弱性产业或社会公益为要旨，以20世纪后勃兴的社会法为代表，不再单纯解决“不能做什么”的问题，而是特别注重运用促进引导与倡导奖励的立法政策。《条例》坚持了促进型立法的以人为本、奖惩结合、社会共治、系统推进的原则，大量使用了“推动（推进）” “表彰”“奖励”“优待（优惠）”“指导”“协调”“参与”“共享”等词汇，设立了大量的指导性规范、自愿性规范和鼓励奖励性规范。这些规范，与适当数量的强制性规范有机结合后，将更有利于法的深入人心和遵照执行，诚如著名法理学家哈特指出：“我们必须承认没有制裁的法律规范的存在，而且，相对于制裁的规范，它在社会生活中可能发挥着远为重要的作用”。

解读：《条例》若干条文的理解与适用

其一，如何理解应起表率与示范作用的“国家公职人员、教育工作者、社会公众人物”之范围。国家公职人员的范围，一般以《公务员法》的范围确定，实践中，依法履行公务的事业和国有企业人员、居委会及村委会中履行公职的人员，也归属国家公职人员；公职与非公职的区分，不以身份论，而以是否履行公务论。教育工作者，包括各类教育机构中履行教育职责的教师，含民办教育机构中的教师，但一般不包括教育机构中的工勤人员和劳务人员；教育机构中的行政工作人员，应以其履职行为是否具有教育功能和性质确定，如其具有教育工作的性质，亦即，具有较高的道德和文明义务，也应当起表率和示范作用。社会公众人物，一般指非公职人员、非教育工作者中的其他行业的先进人物；社会公众人物不同于“名人”，系特指行业中的先进人物，一般具有“劳动模范”“先进个人”“优秀工作者”等荣誉称号或属于行业中表现突出的知名人士。

其二，如何理解奖励先进文明个人时涉及的“及其亲属”。《条例》“倡导与奖励”中的第48条、49条等条款涉及奖励或优待先进文明个人的亲属，立法没有采用“及其近亲属”的表述，而是使用“及其亲属”，理由在于：（1）“近亲属”一词在法律上具有不同于日常生活的特定含义和范围，在我国民法、刑法和行政法各法域中的范围明显不同，《条例》不应该规定仅有“近亲属”才能享受优待或礼遇、不能缩小应受优待的亲属范围；（2）《天津市献血条例》中可享受优待的人员范围是“本人及其家庭成员”，《天津市人体器官捐献条例》中是“捐献者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女”，《天津市见义勇为保护和奖励条例》的优待对象是“见义勇为人员家庭”“见义勇为人员及其家属”“见义勇为人员及其直系亲属”和“见义勇为人员遗属”。因此，本人“及其亲属按照法律法规的规定享受优待或者礼遇”的表述更加精准和严谨。

其三，如何理解公共秩序方面对不文明行为的规制。立法征询意见过程中，有的同志对《条例》第55条“赤膊”“大声喧哗”“随意插队”“抢占他人座位”（霸座）行为将被处以“五十元以上二百元以下罚款”不太理解，认为有点“小题大做”或“现象太普遍，难以执行”。我们认为，《条例》的规定是严谨适度且具有可操作性的：（1）依照《条例》，只有在公共场所赤膊（“膀爷”）、 “随意插队”或“抢占他人座位”（霸座）且不听劝阻的，公安机关责令改正后仍拒不改正的，才会受到处罚。听从劝阻或责令改正后及时改正的，不会受到处罚；（2）“大声喧哗”是指在应当保持安静的公共场所大声喧哗，其“不文明行为”的故意明显，且不听劝阻、拒不改正；（3）对不文明行为的行为或现象固定，公共监控中的视听资料或电子证据，具有合法效力，既可以作为处罚依据，又能够有效替代人工监管、有效减轻执法人员不足的压力。总之，以上四类行为是既是各国文明秩序中被公认的不文明行为，我国的治安管理处罚法中也未规定，因此，《条例》对其进行适当规制是符合法理和情理的。

其四，如何理解交通方面对不文明行为的规定。《条例》规定了行人乱闯红灯、跨越护栏将被罚款50元，机动车行驶过程中往车外抛物、不按照规定礼让或避让行人、不按照规定停车将被交管部门处罚，故意丢弃、毁坏或非法占有共享交通工具及相关设施的将予以治安管理处罚或追究刑事责任，这体现了交通出行文明方面的更高要求。《条例》的立法依据是充分的：我国《道路交通安全法》第47条规定“机动车……遇行人横过道路，应当避让”，第56条规定“ 机动车应当在规定地点停放”，第62条规定“行人……应当按照交通信号灯指示通行”，第63条规定“行人不得跨越、倚坐道路隔离设施”，《道路交通安全实施条例》第62条规定“驾驶机动车不得有下列行为：……（五）向道路上抛撒物品”。关于“共享交通工具及相关设施”，可做扩张解释，包括共享单车、共享汽车，以及共享交通方面的自助加油设施、共享或自助充电装置。